Se alguém ainda tinha dúvidas sobre o verdadeiro problema das emendas parlamentares, uma recente reportagem do Estadão e um levantamento da Confederação Nacional de Municípios (CNM) prestam um serviço didático ao País. Ao mostrar que a lógica das emendas impositivas deixou de ser uma peculiaridade do Congresso Nacional e se espalhou pelas Câmaras Municipais, dissipam a última névoa sobre a natureza desse mecanismo.
Seis em cada dez municípios brasileiros já têm ou estudam adotar emendas obrigatórias para vereadores. A expansão do fenômeno ajuda a desmontar uma das principais justificativas usadas durante anos para defender a crescente transferência de poder orçamentário do Executivo para o Legislativo.
A tese do 'orçamento municipalista' cai por terra
Durante sua presidência da Câmara, o deputado Arthur Lira (PP-AL) e outros defensores das emendas sustentaram que se tratava de um instrumento de “orçamento municipalista”. O argumento era conhecido: Brasília concentra recursos demais, deputados conhecem melhor as necessidades locais e, por isso, precisam ter meios para direcionar verbas a municípios negligenciados pela burocracia federal. Era uma tese discutível, mas ao menos tinha alguma coerência.
A pesquisa mostra o que ocorre quando essa lógica é levada às últimas consequências. Afinal, qual é o sentido de um vereador dispor de uma emenda “municipalista” dentro do próprio município? O vereador já conhece os bairros, fiscaliza a prefeitura, participa da elaboração do orçamento e representa exatamente a população beneficiada pelos recursos. Se até no nível municipal parlamentares passaram a reivindicar fatias obrigatórias do orçamento para distribuir diretamente, fica evidente que a discussão nunca foi apenas sobre descentralização administrativa. Trata-se de poder.
Números revelam a dimensão do fenômeno
Em 47% dos municípios os vereadores já possuem emendas impositivas, e outros 24% discutem adotá-las. Em 35% dos municípios que têm emendas individuais já existem também emendas de bancada – uma reprodução quase caricata do modelo federal. Os resultados ajudam a explicar o problema. Em 44% dos municípios os valores definidos pelos vereadores são insuficientes para executar as obras ou serviços prometidos. Para 37% dos gestores, as emendas já dificultam o cumprimento das metas previstas no orçamento.
A ironia é que o sistema se apresenta como um instrumento de aproximação entre o gasto público e as necessidades da população, mas frequentemente produz o contrário. O orçamento existe para organizar prioridades coletivas. As emendas transformam parcela crescente desses recursos em instrumentos de negociação política fragmentada.
Planejamento versus fragmentação política
Em vez de discutir quais obras são mais importantes para a cidade, discute-se qual vereador ficará com os méritos da obra. Em vez de planejamento, pulverização. Em vez de políticas estruturantes, uma coleção de iniciativas pontuais de elevado retorno eleitoral. Há, ainda, um aspecto frequentemente ignorado. Quando se diz que as emendas representam apenas 1%, 2% ou 3% da receita, cria-se a impressão de que se trata de parcela irrelevante do orçamento. Não é.
Os municípios já precisam cumprir pisos constitucionais de saúde e educação, manter folha de pagamento, previdência, contratos continuados e serviços essenciais. O espaço efetivamente livre para planejamento é muito menor do que sugerem os porcentuais brutos. O próprio estudo alerta para o aumento da rigidez orçamentária e para a dificuldade crescente de execução das políticas estruturantes.
Uma má ideia institucionalizada
O que a pesquisa revela é que o Brasil está institucionalizando uma má ideia. Primeiro vieram as emendas federais. Depois, as estaduais. Agora surgem as municipais. Amanhã virão fundos de equalização, mecanismos de compensação e novas disputas pela repartição dos recursos, reproduzindo em escala local deformações já conhecidas de Brasília. A epidemia das emendas mostra que o chamado orçamento municipalista era menos uma teoria sobre descentralização e mais uma teoria sobre repartição de poder. Quando até vereadores reivindicam suas próprias emendas, a ficção fica clara.
